高校预算管理存在的问题及对策
沈阳广播电视大学 刘璟 高英丽
摘要:当前，我国的高等教育正处在迅猛发展的时期。高校在不断扩大办学规模，提高办学层次的过程中，其预算管理体制和模式暴露出了一系列的问题，已经不能适应新形势的需要，深入研究探讨这些问题是当前高校财务管理改革的重要课题。本文在分析我国预算管理现状的前提下，针对高校预算管理中存在的问题，提出完善高校预算管理的对策和建议。
关键词：高校；预算管理；责任预算
一、 高校预算管理问题分析
（一）预算管理观念淡薄
长期以来，高校对预算管理重视不够，宣传力度不大，校内预算管理制度不健全，预算申报程序不明确，预算的编制实际上主要由财务部门和有关的个别人员参与。学校的教学、科研、管理等部门，没有积极主动地参与预算编制，只是被动的接受财务部门下达的预算指标，这就使得预算编制存在缺乏全员参与，各部门不重视预算管理的问题，因此，预算执行过程中各部门申请报告不断。同时，由于预算编制人员对学校纷繁复杂的业务活动了解有限，难以对学校预算编制提出切实可靠的依据，使得预算编制缺乏系统的科学论证，造成学校发展规划和事业计划与学校的资金供求相脱节，使得学校教学事业发展缺乏有力的财力保证。多数情况下学校预算成为了向上级财政部门争取拨款的工具，没有发挥预算管理的重要作用。
（二） 预算编制问题
1．预算编制内容不够细致完整
根据部门预算编制要求，综合预算应当囊括学校的全部收支。但是，由于高校资金来源日趋多元化，下属诸多学院、系部、处室多渠道创收的收入和相应的支出往往没有全部纳入到学校综合预算中，继续搞资金的体外循环，从而脱离了预算的监督管理，严重破坏了学校正常的经济秩序。在预算编报中，有的没有细化支出项目，有的没有定员定额指标，基本支出的专项业务费支出项目数额大，缺乏明细科目，不利于分析管理，同时，对于公共支出中定额明显偏低的支出项目，且又是必须支出的，全部列入其他科目核算，造成核算粗糙，不能真实完整地反映各公用支出项目。经营支出中没有要求填列明细支出项目，使得有些部门将基本支出中的某些项目列入到经营支出，从而违反了收入支出配比原则。预算编制内容的不完整最终会导致高校的会计信息失真。
2．预算编制方法不科学
目前在高校的预算管理方法中,一般都沿用传统的“基数+增长”的增量预算法。增量预算法简便、易操作，但是这种预算编制方法既不科学，也不规范，更不符合公平效率原则。增量预算法以上年度各部门支出为基数，可事实是上年度各部门的各项支出或许是该部门的偶然支出，这就意味着各部门基数大的多得，基数小的少得，不能客观、公平、公正地对待校内各部门，且容易造成各部门为了增大当年的基数，无谓地增加不当的支出，不利于调动各部门增收节支的积极性，造成教育资源的浪费。增量预算法是高度集中的计划经济体制下形成的财务预算编制方法，它加剧了资金供求矛盾，造成了有限教育资源的浪费，亟需进行改革。
3．预算编制周期不合理
高校现行编制预算是按照公历年度，而学校的日常工作是按照学年来安排的，这使得预算的编制和高校的实际情况不符。当年9月份所收的学费收入不仅仅用于当年开支，而且要一直使用到次年8月底，其收入实际使用会计期间和预算核算期间存在差异。这种情况是预算编制者难以编制预算，决算者难以准确的决算，增加了核算者、管理者监督和管理的难度。
（三） 预算执行问题
1．预算执行刚性不强，管理乏力
按照部门预算改革的要求，高校预算一经市人代会批准，必须严格执行，未经法定程序不得随意变更或调整。但是，目前高校预算管理明显弱化。执行中随意调整、追加的现象严重，预算指标没有约束力，起不到刚性和权威的作用。实际工作中，由于预算编制没有细化，预算管理水平不高，很多资金没有落实到具体部门和具体项目上，屡屡出现项目资金被挤占、挪用、截留、甚至虚列支出的情况，违反了相关财务管理规定，造成学校资金使用效率不高，加重了资金供给矛盾。
2．赤字预算问题
由于不能较好地解决资金的供求矛盾，导致一些高校每年均有不同程度的赤字出现。赤字的表现就是收不抵支，反映在财务报表上就是当年“事业结余”科目余额为负数，造成这种情况的原因是多方面的，例如:高校发展中的某些新上项目的经费未能及时到位，某些地方高校还存在学生实际报到数与预算数差距太大等。赤字预算困挠着高校教育事业的改革和发展，也影响了高校日常工作的正常运行，严重的财务赤字甚至可能引发学校的生存危机。
3．预算缺乏差异分析
预算差异分析是指对预算执行结果进行比较分析，从中找出造成差异的原因，为改进预算管理提供参考。而在实际工作中。许多高校只重视预算有编制、执行，而忽视预算结果分析。预算差异分析在于总结成功的经验，找到失败的教训，提出改进的方向，为来年的预算合理、有效打造基础。而且有些高校实际数与预算数差异较大，没有进行恰当分析就会使得预算管理形同虚设。
4．缺乏预算评价与考核体系
预算的执行与控制要使其正常运行必须建立在规范的分析评价和考核的基础上，必须建立健全业绩考核和奖惩制度。而从高校现阶段的预算管理体系看，高校缺乏预算管理和评价体系。人的工作努力程度受业绩评价和奖励办法的影响，规定明确的奖惩办法，让被考核人明确业绩与奖励之间的关系，知道什么样的业绩将会得到什么样的奖励。奖惩制度是调动全体员工努力工作、实现预算总目标的有力手段。
二、完善高校预算管理的对策和建议
针对上述问题，高校急需建立一个符合目前国内高等教育发展实际情况的新预算管理体系。笔者认为应主要从健全高校预算管理体系、加强高校预算管理的执行机制及建立高校预算的分析与考核体系方面对现阶段高校预算管理体系进行完善。
（一）健全高校预算管理体系
1．完善财务预算体系
财务预算编制必须与高校的长期战略规划和目标相结合。首先，规划应从战略上将学校的营运与发展目标结合起来，并使学校能更好的应付内部和外部的变化；其次，学校的规划的过程也就是确定学校发展重点的过程；再次，完整的规划是由相互紧密联系的学术项目计划、市场计划和战略计划等计划所组成的。尽管财务预算的重点是下一财政年度，但大多数预算执行情况平稳的高等院校在编制营运预算时，均综合考虑了学校未来3—5年的发展目标。这种侧重于长远发展的眼光，使规划、财务预算、长期投入预算三者能相互协调一致。
（1） 完善预算编制内容。财务预算体系按预算内容可分为收入预算和支出预算两部分，任何一种完整的预算都包括收入和支出两个方面，两者相互依存，不可偏废，共同构成预算整体。根据部门预算编制要求，综合预算应当囊括学校的全部收支。
（2） 改进预算编制方法。首先原始的基数预算法不科学，零基预算法在我国高校管理体制还不健全的情况下，实现起来也有很多困难。所以笔者认为应采用改进的零基预算编制方法，使高校有限的财力资源按照支出项目的轻重缓急来得到合理的利用。在年度终了时或招生结束之后，由招生部门对这一项目的执行情况进行总结，提出报告，以供下一年调整。
2． 建立专门决策预算体系
随着高校资金来源的多元化，专门决策预算的编制有助于高校的发展建设。专门决策预算主要包括长期投入预算和研究与开发费的预算。
（1）长期投入预算体系。目前高校有一些简单的基建预算，没有具体的长期投入预算体系。长期投入预算的过程一般包括：决定有关投入的方针；按投入方针提出几个可供选择的投入方案；对提出的投入方案进行分析评价；从评价的结果中选出最有利的方案；调整有关该投资助资金调配和运用；决定该投资的实施细则；监督投资的实施状况，评定实施结果。
（2） 研究与开发费用预算体系。现今，高校还没有研发费的预算体系。国家也没有具体的要求。研究与开发决策一般是由科研部门在最高管理者的组织下制定出来的。研究开发费的金额由最高管理者依据科研规划决策来确定。在研究开发费总额确定之后，每个科研题目如何做，其费用预算及各时期的科研成就都应由主要负责人或负责科研的人员在综合规划内加以确定。这也正是研究开发货用预算管理的核心内容，即在各科研课题、开发项目之间分配总的预算金额。研究开发活动具有周期长的特点，特定项目从开始研究到最后成功通常需要很长时间。为了实现预期开发研究目标，研究开发活动常常在一定的长期规划指导下持续进行。而研究开发费预算反映的是预算期的研究开发支出，所以研究开发费预算在编制个要考虑到长期规划的要求。
3． 建立责任预算体系
由于传统预算控制方法存在着缺陷，就要求创新预算管理方法，应在传统预算控制的基础上，将管理责任下放到部门层次，形成内部控制模式。在该模式下，各支出部门在部门内部进行预算资源再分配方面被赋予广泛的自主权，有助于改进预算过程的配置效率。选择责任预算，就是实行内部控制模式的现实可行的途径。高校为尽可能做到全程控制，适应分权管理和经济责任制的要求，以单位年度预算为依据，以责任中心为对象，把财务预算所确定的指标，按照各个责任中心进行分解。在责任预算体系中，预算管理从第—、第二管理层延伸到各个基层责任中心，各层次责任中心按预算目标编制相应的责任预算，以此作为责任中心努力的目标和对其进行考核的依据。对责任预算进行研究，可以进一步深化和完善高校预算，保证年度预算的贯彻执行。
（二） 加强高校预算的执行机制
在预算经审查批准成为具有权威效力的文件后，高校就应当严格执行预算，以实现预算收支任务，确保收支平衡制定相应的预算执行机制，在于确保预算执行的结果能够同预算的初衷一致，从而保证预算的最终结果与质量以及政策目标和公共利益的实现。加强预算的执行机制应包括以下三个方面的内容。
1．收入预算的实施措施
高校的收入预算是预算的基础，执行预算的首要任务就是采取措施，确保收入预算的实现。要明确划分各项收入预算的界限，按照国家政策法规积极组织收入，增强对收入预算的监控能力，确保各项收入及时足额入账。
2．支出预算的执行与审批
要细化支出，划清支出界限，对高校的资金全面实施收支统管，建立单一账户集中支付制度高校预算资金的收支全部通过单位财务部门指定的账户统一集中收支，统一调度管理，不仅利于灵活调度资金，避免分散的资金管理，而且有利于对单位预算收支全过程的管理监督，杜绝不合理支出，提高资金使用效益。逐步实行单位统一采购制度，强化预算支出管理，提高支出质量与效益，增强采购活动的透明度。对专项资金和重大支出项目实施项目管理，同时强化支出预算的审核与审计。
3．责任预算执行过程的控制
在对财务预算的执行进行管理的同时，为保证预算总目标的落实，还要对责任预算的执行进行控制。虽然在年度预算范围内已将财务预算分解成责任预算，但只有加强对责任预算执行的控制，才能及时发现偏差和问题，并采取有力措施加以纠正。实施责任预算的控制，可以让责任中心知道自己的行为是否偏离了计划轨道，偏离程度怎样，什么原因造成的，从而做出调整误差的决策；也可以使单位最高决策者了解各责任中心责任预算的执行情况，以便发出正确的指令。
（三） 建立高校预算分析与考核体系
1． 财务预算分析与考核
收入预算和支出预算，是根据上年度收支的实际完成情况本年度预算收支的可能状况，结合年度事业计划，经过综合平衡一般具有较可靠的依据。但由于影响因素所固有的不确定性，实际完成情况存在差异是不可避免的。对这种差异，主要通过经费超收或减收数、收入预算完成率、经费超支或节支、支出预算完成率等指标进行分析。
2．专门决策预算分析与考核
专门决策预算主要分析考核其对资金的利用效果，即考核其长期投入报酬率。常用投入报酬率这个指标来进行评价。投入报酬率在投入报酬和投入额的联系中既考核了报酬，又考核了投入额，是一个综合性比较强的指标。对于高校的投入报酬可以从改善高校教学环境的程度考虑。
3． 责任预算分析与考核
（1）责任支出预算执行情况分析。责任支出预算执行情况分析的内容和指标体系取决于单位采用的预算科目体系。在目前实施部门预算的情况下，可以以主管部门批复的预算方案作为分析依据，以便兼顾主管部门和单位双层管理的需要。如支出预算可分为人员支出、对个人和家庭的补助支出、日常公用支出、经营支出和对附属单位补助支出等。责任支出预算执行情况分析可以通过编制责任支出预算执行情况分析表的方式进行。
（2） 责任预算的考核与评价。对责任预算的考评进行研究，是以责任指标体系为依据，对责任预算执行情况进行记录，并以此编制责任报告，从而将实际完成情况与责任预算相比较，以评价各责任中心的业绩，并据此进行利益分配和奖罚，促使各责任中心权责的落实和调整。
三、完善高校预算管理的保障措施
为进一步完善高校预算管理,实施以财务预算体系、专门决策预算体系、责任预算体系为核心的高校预算管理体系，应做好以下方面的保障措施。
（一） 建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制
由于预算管理在高校财务管理中具有重要的地位和作用，因此为充分发挥预算管理的指导性、监督性、可调节性及预见性作用，就要对预算管理建立一套完善的行之有效的监督制约机制，为高校在部门预算的背景下使各项事业再创辉煌奠定坚实的基础。要规范高校预算管理行为，就必须在单位内部管理的基础上建立起预算编制、执行、监督相分离的预算管理新体制。
1．预算编制
高校可根据自身整体情况，在各部门设置专职预算编制人员，以便合理地编制出符合各部门实际的预算草案。还可在财务部门内部设置计划管理中心协助各部门做好预算编制工作。
2．预算编制的监督
由单位第一负责人、主管财务的负责人、各部门负责人和专家组成预算审核委员会，主要职责是对各部门的部门预算草案及单位的总预算草案进行审核，提出意见报单位第一负责人或主管财务的负责人审定。在对预算编制进行监督时，要以计划任务和各项定额为依据，监督检查预算收支活动是否贯彻了国家的方针政策和增收节支措施，收入是否打足，支出是否打紧；收支是否按照定员定额和制度标准计算，有无宽打窄用、留有缺口的现象；编制的预算与事业计划相比是否适应，与历年的执行情况相比，有无大起大落的现象等。
3．预算执行
由单位财务部门具体负责执行经过批复的预算。对超预算、无预算的支出，财务部门有权拒绝执行。
4．预算执行的监督
以单位审计部门为主对预算的执行情况进行监督与评议。主要是监督检查财务指标完成的进度与事业、生产计划完成的进度是否适应；如遇有客观变化因素，是否及时、合理地做了调整；以及执行期的决算报告资料是否真实、准确、完整。通过预算指标值与预算实际执行结果的比较，肯定成绩，找出问题，改进以后的工作。
5．发挥纪检监察的监督作用
纪检监察部门要监督预算编制和执行过程的合法性，监督预算资金运行和管理过程中的账目管理、指标下达、资金拨付、资金追加的程序等是否符合规定。
6．推行会计委派制
由单位财务机构向设立二级核算机构的各部门及所属单位等基层预算单位统一委派会计人员，对各基层预算单位的财务收支进行核算和监督。被委派的会计人员参与各基层预算单位的预算编制、执行、调整、考核、分析等活动，并对单位财务部门负责。
（二） 实行分级经济责任制的监督机制
对高校的预算管理进行监督，可与“经济责任制”结合起来，在坚持“总量控制，逐项分解”的原则下，把组织预算收支的权利和责任落实到具体职能部门和人员，实行分级经济责任制。
1．确立单位内部经济决策、财经制度制定与调整的经济责任制
高校必须明确规定各个单位层次中制定、调整经济决策和财务制度的机构和人员，同时保证单位各项经济决策和财务制度既符合国家有关规定，又统一协调。实行该项责任制，要注意单位内部出台的制度必须服从单位整体利益，不能政出多门、搞小集体政策。
2．确立日常预算收支的经济责任制
单位预算一经确定，就应成为全单位经济工作的“指挥棒”，也须按管理层次将组织预算收入、控制预算支出的权利和责任落实到岗位、甚至个人，使他们各司其职，各负其责，在哪个层次上出现问题，哪个层次的上一级就必须及时采取措施予以解决并追究相应层次有关人员的责任，将预算的经济责任制与干部的任期目标结合起来。
3．确立专项支出责任制
在单位总体财务收支预算中，除必须确保日常性支出安排外，随着改革发展的需要，还需要安排一些金额较大的项目支出，对这些支出，在组织缜密论证的同时，还要树立起新的理财观念，引进项目法人组织体系的做法，建立起支出项目负责制，按金额大小制定相应的决策者签字负责制，谁签字谁负责。其中，基本建设项目尤其要严格按照国家规定的基建程序办事，明确项目负责人，确保项目规划严格、经费来源可靠、按工程进度及时拨付工程款项，保证工程质量。
作者单位：沈阳广播电视大学
参考文献：
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